Den samlede merverdien, kostnader og KOSTRA som datagrunnlag for kostnadsanalyse

KOSTRA som datagrunnlag for kostnadsanalyse

KOSTRA data skulle blant annet gi kommuner og fylkeskommuner mulighet til å sammenligne kostnader (benchmarking) og således bidra til økt effisiens og effektivisering innen kommunesektoren. Videre skulle de gi muligheten til å se forskjeller i prioriteringer. Dataene som er brukt i denne oppgaven indikerer at de vanskelig kan brukes på denne måten.

KOSTRA ser ut til å bruke enhetsdata som i hovedsakelig er knyttet til tradisjonell kostnadsanalyse, der bruker (elev, pasient) er kostnadsobjekt. Brukt slik når det gjelder opplæringstjenester gir KOSTRA så store forskjeller at de ikke enkelt kan forklares. Høyeste kostnad pr elev er for flere studieretninger nær dobbelt så høy for den dyreste fylkeskommunen som den rimeligste. I noen tilfeller er også antall innbyggere brukt som kostnadsobjekt i KOSTRA.

Andre data fra KOSTRA viser mindre avvik. For eksempel er variasjonen når det gjelder kostnader pr behandlet pasient innen tannhelsetjenesten langt mindre. Hovedårsaken til dette er trolig at det er en langt mer standardisert og homogen produksjonsprosess. Behandlingen foregår etter standardiserte og aksepterte rutiner. Når også aldergruppene som behandles er relativt homogene, bør kapasitetsutnyttelse være den viktigste forklaringa til avvik mellom fylkeskommunene.

Data relatert til samferdsel, plan og kultur og støttefunksjoner viser også store spredninger som ikke er enkle å forklare. Innen samferdsel er vurdering av kostnader i stor grad gjort mot innbyggere (kostnadsobjekt?), som om det har betydning. Produktivitet i forhold til fylkesveger er sett på som kostnad pr km. Forteller det om produktivitet eller kvalitet, eller hva slags veger som finnes?

Totalt sett inneholder KOSTRA en lang rekke økonomi og mengdedata (produksjonsmengder), og det er mulighet til å sette de sammen på mange måter. Men KOSTRA har et svært lite reflektert forhold til hva som er kostnadsdrivere for ulike typer kommunal forvaltning og tjenesteproduksjon.

Kommunal tjenesteproduksjon og forvaltning må oppfattes som komplekse ”produksjonssystemer” med lite homogene tjenester. Dette gjør at forhold som planleggingskostnader, omstillingskostnader og kapasitetsutnyttelse med mer ha stor betydning for de reelle kostnaden. Dette er områder der tradisjonell kostnadsanalyse klart kommer for kort, jf Kaplan & Cooper (1998). Skulle dataene fra KOSTRA gitt reelle sammenligningsgrunnlag, samt kunne brukes av fylkeskommuner til forbedringer, må prinsippene som ABC og strategisk kostnadsanalyse bygger på tas i bruk.

Slik KOSTRA fremstår i dag, er verdien som grunnlagsdata for kostnadsanalyse og benchmarking svært liten. Spesielt ille blir det når regnskapssystemene i kommuner og fylkeskommuner har KOSTRA strukturen som grunnstruktur. Regnskapsdataene blir dermed lite egna til intern kostnadsanalyse.

Samlede merverdier og kostnader ved innføring av BSC i Oppland fylkeskommune.

Tabell 9 og 10 viser en oversikt over de merverdier innføring av BSC kan gi for Oppland fylkeskommune. Merverdiene er grove anslag, eller normative beskrivelse av muligheter. Hvilke data som ligger i regnskapsmateriale, KOSTRA og annet bakgrunnsmateriale har gjort det til dels umulig å gå inn i mer detaljerte analyser. Stake er i tabellen brukt som forkortelse for ”stakeholder”/finansiør.

Tabell 9 Oppsummering av merverdier

Tabell 10 Oppsummering av merverdier – del 2

Tabellen angir som poengtert ovenfor i stor grad muligheter, og ikke faktiske merverdier. De økonomiske merverdiene er på mellom 20 og 30 mill kr (årlig).

Uttaket av merverdier vil kreve at Oppland fylkeskommune gjør noe med ressursene knyttet til mennesker, informasjonssystemer og organisasjon. Tiltakene er referert under analysen, så de blir ikke gjentatt her. Det sentrale er at disse må tilpasses de sentrale prosesser. Skal fylkeskommunen bli god på regional utvikling, må den utvikle høy kompetanse, informasjonssystemer og en organisasjon som kan gjøre best mulig problemløsing, valg og gjennomføring på dette området. Oppland fylkeskommune må bli fylkeskommunenes McKinsey.

Kostnadene knyttet til innføring av BSC er vurdert til å ligge på mellom 4 og 5 mill. kr. Kostnadene vil påløpe i flere faser, slik at løpet kan avbrytes uten at alle kostnadene påløper.

Kostnader knyttet til gjennomføring av tiltak som konsekvens av innføring av BSC er ikke tatt med her. Det forutsettes at alle strategiske tiltak vurderes i forhold hvilke merverdier de kan gi. Uttak av de mulige økonomiske merverdiene vil således ha en kostnadside som her ikke er vurdert.

Men alle case fra innføring av BSC indikerer at bare innføringen gir så økt fokus på de sentrale måltall at det gir betydelige gevinster uten særskilte investeringer. Blir man målt på saksbehandlingstid, viser all erfaring at saksbehandlingstida går betydelig ned. Eller som det er uttalt; ”det du måler er det du får, kan du ikke måle det kan du ikke styre det, og det som måles blir gjort”

Det er under teorien og analysen pekt på andre verktøy for forbedring, så som aktivitetsbasert teori, kostnadsanalyse og total kvalitetsledelse. Vil det ikke være mindre arbeids- og kostnadskrevende å bare innføre et av disse systemene. Det er det store muligheter for. Men samtidig vil det medføre at man bare vil måle på enkelte områder av Oppland fylkeskommune sin virksomhet. I og med at man får det man måler, vil dette lett gi resultater man ikke ønsker, for eksempel for stort fokus på effisiens i tjenesteproduksjon.

Det er i oppgava lagt mindre vekt på de strategiske implikasjonene av BSC. Dette betyr ikke at de er viktige, men at det primære for oppgaven har vært å vurdere merverdier, samt koble BSC mot kostnadsteori. Totalt sett er således problemstillingene i fra kapittel 2 gitt svar på.